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【第018章】 赤字窟窿

【第018章】赤字窟窿
“财政第二大头是关税。关税包括海关税和距海关五十里内的常关税，均归总税务司经征。税务处名义上作为中国国家机关掌管海关税收，但实权操在外国人掌控的总税务司之手。辛亥以前，总税务司只是按照进出口商品税率、货值，切实核计应收税钞数目，对于所收税款，均交与各地海关，没有直接管理之权。民国以后，各地税务司均扣留税款，拒绝向当地政府交出，各国公使以关税备抵外债和赔款为由，要求政府保护‘债权’，将关税税款移至汇丰银行、德华银行、道胜银行三家外国银行，分毫不肯交给政府经手。只有关税扣除外债本息后所剩的余款（称为关余），政府方能动用。”

秦时竹点点头：“此节他人不知，我还是知道一些的，辛亥年起事后，各处海关不肯缴纳税款，偏我们北疆已得日本承认为交战团体，得到了部分关税，若不是有此基础，北疆财政还要恶化许多。现在中央政府要改善处境，也不能不在关税上下功夫，燕孙，目前政府有多少关余？”

梁士怡哭丧着脸说道：“今岁关税收入，预计在7300万以上，但政府能拿到手的，最多1400万罢了。”众人都是叹息声，堂堂国家机构，竟然变成了外国人的收税机关。

秦时竹沉吟片刻：“这件事情还需要外交部和各国妥加交涉，务必把关税大权收归政府。而且要直属中央。”

陆征祥表态道：“此节倒也不难，听得各国的口风，只要民国承认以往一切债务，履行条约义务，和各国建立正常关系后，关税一节自然可以解决……只是，承认一切债务、履行条约义务却是甚难。中间还夹杂一个善后借款，更是牵扯不清。”

“外交问题至关重要。不过今天先论财政。”秦时竹示意梁士怡继续往下说。

“第三大部分为常关税。除沿江沿海五十里内常关归海关管理外，财政部管辖地常关主要为三种：一是内地常关，二是沿江沿海五十里外常关，三是京师、左右翼及各边关。前清旧制，仅京师、左右翼及各边关直隶中央，五十里外常关及内地常关均由各省经征。民国以后，各地截留税款。今年春。中央政府派出人员前往各地海关监督兼管五十里外常关。现常关税为2.5％，年收入可达950万元左右，拟请大总统签发总统令，既然各地不愿上缴，那就将内地各关收归财政部直辖，使常关税成为中央直接收入。”

秦时竹点头：“此令可行，明日请财政部拟个公文，我签发就是。谁反对打谁的板子。”

梁士怡乐得眉开眼笑，继续说道：“第四部分是盐税。”

“慢，我听秉三说盐税收入算是财政大宗，怎么到了你手中变成第四部分了？”秦时竹不解。

“盐税收入确实不少，前清时期在7000万元以上，今岁也有此数。但政府从盐税中获取的收入少得可怜，不到900万。”

“这又是为何？”

“首先，北疆盐税改革，改转运税为生产税，中央不能控制，而以往借款抵押大都以盐税为质，收入减少后偿付外债却不减少，故而中央政府能捞到的盐余就更少了。大总统问我为何如此之少，我倒还想知道北疆的盐税用到哪里去了？”梁士怡毫不客气地将了秦时竹一军。

“这个嘛，北疆盐税改革。部分冲抵了外国借款。部分用于了战争经费。”秦时竹扳指头说道，“光是同俄国人的边境冲突。前前后后就花去了700多万，袁世凯只给了我100万，加上民众捐款100万，剩下500多万都是北疆自掏腰包的……不管怎么说，盐税总是要改革地，必须废除引岸制度，实现自由贩运。”

周学熙苦笑，他家持有大量的引票，这一废除可谓伤筋动骨，原本北疆改革地时候他已有些慌乱，现在秦时竹这么一说，更是担心了。秦时竹仿佛看穿了他的心思：“盐税改革一事，我们当中牵涉最大一是季老，二是辑之，你们两是不是不放心？”

周学熙想点头，想想不妥，就僵在那里，没点下去。张謇开口：“盐税改革，我是赞同的，也鼓吹了那么多年，但毕竟牵涉到既得利益，不能不慎重。北疆当时因为基础好，改革方便，两淮的引票可是盐商们花大价钱买来的，说作废就作废，恐怕……”

秦时竹冷笑一声：“无非是鼠目寸光，看不到长远利益罢了。本来辽宁盐商也是哭天喊地的，结果改革后，负担减轻了，赚得更多了，去年光是日本的买卖就做了不少，让他们再换回来都不肯。更主要地是，人民的负担也减轻了。等长芦的盐税也改革完毕后，我看两淮的能顶到几时，再顶下去，他们的市场全部要被长芦盐、东北盐占领，他们那些引票还是要作废。”

张謇打了个寒战，这釜底抽薪可是太厉害了，看来总统是下了决心，硬顶是不行的，还不如照例改制，说不定还能捞到实惠。

“季老，盐政的事务，您是行家，懂得也比我多。我的考虑是：辽宁盐、长芦盐成本虽然要比两淮盐低，但一旦两淮也完成改革，这中间地差异就不明显，再者两广、云贵的制盐成本还要高过他处，你们难道连他们也竞争不过？现在的情况很明确，两淮不改，那么依旧是高税负，一旦自由贩运，北方不用说，我估计连江西、两湖的市场都得让北方盐占领……那样子，辑之可要偷着笑了。”

周学熙心里在暗暗盘算。如果拖着不办，北方地市场必然让辽宁盐占据，长芦盐算是完了。如果顺应改革，虽然短期内要受损失，但由于两淮不动，长芦盐反过来可以占据淮盐的市场――一句话，早改革早有利。先到地能吃肉，后来的恐怕只有喝汤了。于是连忙表示：“复生兄。我是愿意改革的，我所顾虑的，是如何给拥有引票的商人一个补偿。”

秦时竹心里暗笑，你们两个地心思，我还不清楚，谁都想改革，但又不愿意放弃以前得到的好处。天下哪有这么便宜地好事？当下说道：“国家补偿我不能给你，但是我有个消息，北方实业的化工生产要大大扩充，明年起约须增加30万吨盐一年，谁积极自觉地废除引票，我可以向范旭东，范大老板推荐用谁的盐……”

教育总长范源濂听了直笑，范旭东是他弟弟么。想不到秦时竹比他更会拉关系。

梁士怡还是那副笑眯眯地样子，他和盐税、盐商牵涉不大，改革只要在不加重民众负担地前提下进行并能增加政府收入，他是十分乐意的。“盐税上还须补充说明一点，戊戌年（1898）地两笔英德大借款，已偿付地差不多了。明年盐税用于抵押地数额将减少，盐余可扩大为2800万以上。”

听梁士怡这么一说，众人的脸色好看了许多。

“第五大块为烟酒税。此税在清末作为专税设立，但各地各自为政，名目繁多，民国后中央作为中央专款，大约能有800万左右收入，只是这块明年前景不容乐观。”大家心里清楚，所谓烟酒税，其实烟税才是大头。而烟税中又以鸦片税为重（当然有关鸦片方面的税收不止这一道）。秦时竹的施政纲领很明确，肯定要大规模禁绝鸦片。鸦片少了，税收自然也要下降。

“鸦片必须禁止，税收下降是暂时痛楚，远远强过鸦片流毒。清廷之所以屡屡欲禁绝鸦片而不能禁，原因就在于财政困难……但我们要下定决心，哪怕有天大的困难也要完全禁烟。”秦时竹的话语斩钉截铁、不容商议，“蒙土、晋土等北方鸦片产地已经让我打得差不多了，接下来就是川土、云土等，禁绝鸦片这是天条，就是准备死几万人也不能松动……”

“第六大块是厘金（1853年《咸丰三年》，清政府为筹措镇压太平天国运动的军费，最初在江苏扬州仙女镇设厘金所对该地米市课以1％的捐税，由于百分之一为一厘，故名厘金，后各省仿行遍及全国，其范围、名称、税率征收方法，各地不同，有2.5％、3.3％、5％、7.5％、10％、25％等各种税率，远远突破一厘标准）。厘金主要在水陆交通要道设立关、卡征收，一般属于地方税，但京畿、直隶地方属于中央财政，每年可约收入700万。

平心而论，厘金对于实业发展是不利地，各省局卡密如蛛网，税率繁重，加重了商民负担。因为厘金是课征百货的通货税，商人把税金转嫁给购买之人，最后是民众深受其剥削之苦。加上税吏的苛扰留难，形同劫盗，更为商民所不能容忍。在各地多视征厘为肥缺，往往安置私人，上下舞弊，而贪污勒索的款项，实数倍于上交财政之数，病商病民，达到极点。但是……”梁士怡来了个转折，“由于厘金对于地方财政具有重要意义（各省总数约为6000万元，若一举废除，恐怕造成不可收拾之局面。”

秦时竹表示同意：“厘金的弊端，地方的难处我们都清楚，我在北疆也没有完全废除厘金，只是减少了关口数量，统一了征税标准和税率……结合北疆地实际，厘金改革后短期内政府财政要下降，但从长远看来是有利于工商实业的发展，换而言之，先放一放，可以收回更多。”

张謇补充道：“江浙几省和北疆签订有税收饶让协议，避免了商品重复缴纳厘金，总体看来效果是好的，建议财政部推广。”

“既然这样，那么我就提请大总统仿效北疆形式采用总统令进行全国厘金改革。以三年为期，废除厘金。第一年，除原有北疆各省外，直隶、京畿、山东、河南、湖北、广东、江苏、浙江、陕西和福建要降低厘金；第二年，尚未完成减免的要陆续完成；第三年，全面废除厘金。”梁士怡告诉大家，“前清时期各国曾与我国有协定。只要我国废除厘金，就可提高关税一倍。厘金上面财政受地损失可以部分在关税上补回来。”

众人皆称善：“如此甚好。”

“最后一部分为杂税，包括当税（前清旧税，是典当的营业税）、牙税（为商行的营业税，也是前清的旧税）、契税（是对土地房屋典押买卖等契约所征收的税，民国后新设）、印花税（系对财物成交凭证征收的税，采用在凭证上贴印花票地方法征税，故名。前清时即酝酿。但未能推行，民国后开始征收）等，林林总总不下20种（指以税为名地，不包括捐），总岁入约600万左右。以上这些，今年政府总共可收入约1.35亿，待到明年关余增加，北疆部分税收划归中央。再考虑烟酒税、厘金等可能减少的情景，大概总收入可达1.97亿。”

“前几日辑之前来找我，言为鼓励矿业发展，要求废除政府报效、提成等于法无据地勒索办法，代之以名正言顺的矿税。我草拟了一份报告，拟将矿税分矿区税、矿产税和统税三种。矿区税又分三类：若矿区为金、银、铜、铁、锡等第一类矿质。则按年每亩纳银元三角；其砂金、砂锡等在河底者，按每年每长十丈纳银元三角；若为水晶、石膏、硫磺、硼砂、土沥青等第二类矿质，按每亩纳银元一角五分；第三类青石、花岗石、石灰石等，则免除矿区税。

矿产税：第一类矿质按出产地平均市价纳百分之二；第二类矿质纳1.5％，若矿区为探矿，则税额为1％；第三类为1％。

统税（为营业税）：由矿业权者预估3个月内的运销额，税率5％。

如果执行得法，此一项能收入约800万元。”

秦时竹沉吟片刻后说道：“此条大体可行，请财政部和工商部会同商议后共同拟出一个完整草案，下次内阁会议讨论。如果通过。待我签发总统令发布，定名为《矿税条例》。试行两年后，倘若成效显著，提请议会批准立法。”

“政府财政收入除第一类税收外，第二类为内外借款：今年财政困难可谓举步维艰，不得不依靠举债度日，新年以来，陆续向各国借款、垫款约6300万元，两行垫款2100万（指中国银行、交通银行），其中，两行虽然称为垫款，其实是政府强要的，两行本身无多少财力，不得不加发纸币以应付。”梁士怡对于两行垫款一节对袁世凯最为不满意，情绪也颇为激动，“如果继续维持下去，不惟政府财政要破产，连两行都要被政府拖垮，两行一垮，整个市面金融都要垮，那时纸币就如同废纸一般。”

众人都是叹息，财政困难他们都是知道的，哪里想到居然困难到了这个样子。

“燕孙，你接着把岁出的情况讲一讲吧。”

“财政开支也由数块组成，其最大宗者，属军事费用。今岁以来，为镇压二次**、护国战争等，政府军费已开支约1.21亿元，预计全年最少要达到1.58亿，光此一项，全国税收加起来都不够，举债势在必然；第二大项为日常行政开支，各级政府费用一般是自行承担的，中央行政费用约需4900万，主要为办公费、警卫费、治安费等等，还包括微不足道地卫生、抚恤费用；第三大项为教育费，名义列支700余万，其实半数以上被挪用；第四大项为外交费，约500万，其实也拖欠很大部分……”陆征祥插嘴：“此节属实，我驻外使节费用无着、困窘不堪，不得不经常电告电催，有些甚至以经费无着、无米为炊为由，拟即下旗归国……我好说歹说，才劝阻了他们的鲁莽之举，倘若不予解决。必然危险。”

秦时竹皱眉道：“外交使领馆乃国家颜面，承担对外交往之重大功能，如何能如此困窘？请陆总长回去后来个条陈，言明需多少经费，报请季老批准，财政部无论多少困难，一定要照例拨付……”

陆征祥大喜过望。连连称谢。

教育总长范源濂也插话：“教育经费亦被拖欠多时，不少教授地工资已半年不发。恳请大总统体恤民情，援照外交部之例，将拖欠经费早日拨付。”

前一个既然已经准了，这一个自然也没有不准的道理，何况秦时竹对教育一贯非常重视，当下简单商议后，决定拖欠教师的薪水赶紧发放。

“第五项是清廷善后费。400万；第六项为农商费、交通费等，预算中本来规定了700万，但其实大部分已被军政费用挪用了……总体来说，今岁财政开支，约需要2.3亿元，财政收入只有1.35亿，加上内外借款0.84亿仍旧只有2.19亿元，赤字缺口还有1100万。”

“这么说来今年借了8400万以后。还有1100万的赤字？”秦时竹眼睛都瞪圆了，大家也是一片惊呼。

“是的，明年北疆财政并轨中央，中央财政收入1.97亿，估计开支3亿，其中军事费用达到2亿。等于一年全部的财政收入正好归国防部一家使用。”

梁士怡这么一说，众人地目光刷地投向陆尚荣，仿佛国防部侵吞了全部财政收入似地，急得陆尚荣连忙辩解：“不是我的错，要怪你们就怪袁世凯吧。”

“问题已经都明确了，那么接下来就是如何解决，我看分两步，第一步，今年地赤字窟窿如何堵上？第二步，明年的赤字窟窿如何减少？”

陆尚荣第一个举手：“今年战事已停。接下来三个月开销不大。可以将这1100万全部从国防费用中扣除。”

梁士怡乐得眉开眼笑，但紧接着又跟了一句：“由于今岁军事费用已挪用了其他部的开销。应该至少扣除1500万。”

陆尚荣连呼倒霉，不过1500万就1500万吧。

“这样匡算下来，明年军事费用起点定在了1.85亿上面，财政支出相应调整为2.85亿，缺口还有8800万，怎么办？”梁士怡再次把目光投向陆尚荣。

陆尚荣来开会前与四总部商议过，大家一致认为，由于北洋军主力已经打倒，国防军可以稍微缓一口气，但在海军1500万必须保证地前提下，整个国防费用不能少于1.15亿，争取1.4亿，秦时竹听取了秘密汇报后心中有数。虽然没有一个军人愿意国防费用减少的，但军事费用过高确实是弊病，陆尚荣在众人面前只能表态：“明年国防军军费争取再次下降3500万，最高不超过1.5亿，诸位意下如何？”

好家伙，一刀硬生生砍下3500万，果然是大手笔，秦时竹问道：“燕孙兄意见呢？”

梁士怡看看陆尚荣，又看看似笑非笑的秦时竹，果断地说：“军费还是太高，明年国防军并无行动，只是休整而已，我请陆总长至少再降2000万……”

一个真敢砍，一个真敢要，陆尚荣做了哭丧脸，软磨硬泡地弄成1800万，不过让梁士怡留了个口子：“倘若实际拨付中军费尚且宽裕，请酌情再减1000万。”

“好好，倘有宽裕，一定为国家分忧。”陆尚荣心想，不伸手要就不错了，哪能再宽裕？

“这样财政缺口降低到4000万，哪个部门还能再分担？”

副总理葛洪义发言：“行政费用也要降低，既然要裁撤厘金、税卡，那么必然有人员富余，此辈的办公费用、薪水削减下来我看不少于400万。另外还有一些乱七八糟地机构要撤销，总体至少能减500万。”

这一刀是砍向财政部自己的，梁士怡为了赤字大局，自然也只能答应。

司法总长许世英插话：“今年审理的这些个大案，如袁世凯、赵秉钧、曹锟、张勋等人，家中都颇有资产，按律是要没收财产的，除办案费用外，估计可以罚没财产400万，另外如果加紧对前清时期的贪污舞弊案进行追查，也能收入一笔，只是先要拨付司法系统一笔办公费。”

“行。给司法系统100万，但至少要创造出300万的价值来。”秦时竹提高了声音，“其他部门呢？”

教育总长范源濂、外交总长陆征祥本来都还想张口要求增加地，但目前这个样子，也无法开口，只能表示本部门只能维持现状，无法减免。

秦时竹点头称是：“既然一时半会减不下来，明年自然还要再进行举债，不过形势能比今年乐观一些，我看再有两年，可以初步实现收支平衡。”

梁士怡叹了口气：“难啊，再过两年，民初地5年债券到了还本付息地时候，别地不说，光是北疆的建设债券就有4000多万，我最为乐观的估计，至少还要5年。”

秦时竹心想，你不知道有一战，倒也怪不得你。

“这次的会议暂时开到这里，以后内阁开会，分成两种，一种是部门办公会，由季老总负责，总统不必列席，只要将会议记录发给我过目就可（当然这都是部门内部的常务行政，各部总、次长一体出席）；另一种是总理办公会，我出席，季老主持，由国务院秘书长张国淦负责人员召集和会务筹备（次长原则上不出席）……由于黄副总统最近身体不好，已赴日本看病，故而大小会议记录都须留一份请他过目。以上都是全会，还有一种是总统办公会，由我总负责，讨论特别问题，召集副总统、正副总理和问题相关部门总长开会，规模要小一些，由总统府秘书长左雨农负责会务。”

秦时竹定下了基调并得到众人一致赞同，1913年10月14日，新政府开始了全面运转。

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